Bei größeren Vorhaben und längerfristigen Transformationsprozessen ist es immer wichtig, sich regelmäßig zu vergewissern, ob man noch auf dem richtigen Weg ist? Dies geschieht am besten mittels einer empirisch aussagekräftigen und methodisch präzisen Erhebung. Wie sehen Fortschritte bei den gewünschten Veränderungen aus, was muss nachgebessert, beschleunigt oder sogar radikal geändert werden? Die Initiative D21 hat vor einigen Tagen den eGovernment Monitor 2019 herausgegeben. Als Umsetzungspartner und D21-Mitglied haben wir uns die Ergebnisse einmal näher angesehen.
Die digitale Transformation der öffentlichen Verwaltung in Deutschland ist ohne Zweifel ein Projekt mit gigantischen Ausmaßen, vielen Herausforderungen und Hürden, aber auch Chancen für alle Beteiligten. Deutschland ist damit auf dem Weg zu durchgängigen kunden- und serviceorientierten E-Government-Angeboten. Dies beinhaltet eine Komplexität, die nicht mal eben per Fingerschnipp und mit ein paar flotten Ansagen zu realisieren ist. Es gilt auch hier die Weisheit: Einfache Antworten sind in der Regel falsch, komplexe Antworten leider häufig unbrauchbar.
Bei diesem Vorhaben muss eine historisch gewachsene Kultur und Organisation in den Behörden und ihre Mitarbeiter konstruktiv mitgenommen werden. IT-Qualifikationsniveaus bei den Verwaltungsmitarbeiter müssen neu ausgerichtet und tendenziell angehoben werden. Es müssen gesetzliche Vorgaben eingehalten und stellenweise auch den neuen technologischen Möglichkeiten und Herausforderungen und politischen Zielsetzungen angepasst werden. Es müssen Sicherheits- und Datenschutzaspekte befolgt werden. Es müssen sperrige Zugangsbarrieren (easy to use) geschliffen, Prozesse überdacht und in weiten Teilen neu und vor allem durchgängiger modelliert werden. Nicht zu vergessen: was will und kann der Bürger? Wie sehen die Nutzeranforderungen und das tatsächliche Nutzerverhalten bzw. die Akzeptanz beim „digitalen Behördengang“ aus? Was ist der Bürger bereit, zu „investieren“, um sich darauf aktiv einzulassen? Diese Liste ließe sich weiter fortsetzen und umreißt nur ansatzweise das Spannungsfeld, in dem die Verwaltungsdigitalisierung stattfindet – und das bereits seit Jahrzehnten.
Vor diesem Hintergrund fällt die Einordnung der Studienergebnisse nicht ganz einfach. Ist das Glas also halbvoll oder halbleer? Dazu haben wir uns einige ausgewählte Ergebnisse des eGovernment Monitors 2019 angesehen.
Immer mehr Nutzer, aber noch zu wenig im EU-Vergleich
Die erfreuliche Botschaft aus empirischer Sicht ist, dass die Akzeptanz der Nutzer für die Online-Angebote der Behörden steigt und zwar von 40 auf 48 Prozent. Dies ist ein deutlicher Sprung um 8 Prozent nach oben im Vergleich zur Erhebung in 2018. Insbesondere die mittlere Altersgruppe zwischen 35 und 54 Jahren entdeckt die digitalen Behördendienste für sich. In dieser Altersgruppe gibt es den größten Anstieg seit Beginn der Untersuchung im Jahr 2012. Aber: es sind noch nicht einmal die Hälfte der Bürger, bei denen die „Daten zur Behörden laufen“ und nicht der Bürger selbst. Und ehrlicherweise reden wir bei diesen 48 Prozent noch lange nicht von allen Daten und Anliegen, sondern nur von vereinzelten Anwendungen. Diese werden auch noch je nach föderativer Ebene und einzelner Verwaltung anders bzw. nicht durchgängig digitalisiert angeboten. Im EU-Vergleich liegt Deutschland damit an 24. Stelle bzgl. Nutzung digitaler Verwaltungsangebote.
Auf den ersten Blick steigt die allgemeine Zufriedenheit mit dem Angebot digitaler Behördendienste leicht an (um 2 Prozent auf jetzt 60 Prozent). Bei genauerem Hinsehen sieht das Bild nicht mehr ganz so rosig aus: Nach wie vor sehen die Nutzer Faktoren wie Vielfalt der E-Government-Dienste, ihre Auffindbarkeit, Durchlaufzeiten und Durchgängigkeit kritisch. Bei diesen Punkten stagniert die Zufriedenheit oder geht sogar im Jahresvergleich zurück. Lobenswerte Ausnahme bildet hier der Datenschutz. Die Nutzer honorieren das Bemühen des Staates, die Privatsphäre seiner Bürger aktiv zu schützen (Stichwort DSGVO u.a. Vorschriften).
Digitale Identitäten
Dreh und Angelpunkt digitaler Verwaltungsdienstleistungen sind eineindeutige und sichere digitale Identitäten. Nur sechs Prozent der Studienteilnehmer haben die eID-Funktion bereits für digitale Behördengänge genutzt, meist über ein entsprechendes Kartenlesegerät. Die seit dem Jahr 2017 bestehende technische Möglichkeit, die NFC-Schnittstelle von Android-Smartphones zur Verwendung der eID-Funktion ohne ein zusätzliches Kartenlesegerät zu nutzen, ist knapp zwei Dritteln der potenziellen Anwender gar nicht bekannt. 61 Prozent haben noch nie davon gehört. Solche Kartenlesegeräte kosten zwischen 50 und 130 Euro – speziell die sicheren Geräte.
Nur weil die Smartphone-Nutzungsdauer immer weiter steigt, heißt das noch lange nicht, dass die Nutzer die neuen Technologien nutzen und staatliche Angebote für sich erschließen. Hierbei korreliert der Bildungsstand mit dem Nutzungsgrad, genauso wie der Unbekanntheitsgrad der Möglichkeiten mit ihrer Nutzung. Das bedeutet, da der Staat seine digitalen Angebote und ihre Zugangswege nicht aktiv und flächendeckend „bewirbt“, ist der Nutzungsgrad übersichtlich.
ELSTER hilft bei der Steuererklärung
Schauen wir uns das Beispiel der ELSTER-Steueranwendung an. Eine Steuererklärung muss in Deutschland fast jeder abgeben, aber das macht sicherlich niemand wirklich gerne. ELSTER, die Online-Steuererklärungslösung der Finanzverwaltung, ist eine sehr gute Hilfe und erleichtert die ungeliebte Arbeit. Sie ist bereits langjährig im Einsatz und wird allgemein als gelungen bewertet. Bei der Erstellung ihrer Steuererklärung nutzen immerhin ein Drittel der Deutschen diese E-Government-Lösung. Zum Vergleich: In Österreich sind es über 80 Prozent, in der Schweiz rund 60 Prozent.
Aber: Bei der Informationsbeschaffung und Beratung im Vorfeld einer Steuererklärung sind die Finanzbehörden in Deutschland nur die dritt- und viertwichtigste Anlaufstelle. Wesentlich häufiger helfen Steuerberatungen, Lohnsteuervereine, das private Umfeld oder das aufwendige Selbststudium über andere, bezahlpflichtige Medien. Ein Viertel der Befragten gab an, noch nie auf die Idee gekommen zu sein, notwendige Unterstützung und Informationen online bei den entsprechenden Behörden einzuholen. Österreicher und Schweizer informieren sich dagegen deutlich häufiger über den offiziellen Behördenweg.
Technologie vorhanden, Nutzung noch zu gering
An dem Nutzungsverhalten einer langjährig existierenden, bekannten und guten E-Government-Anwendung wie ELSTER zeigt sich das dahinterliegende Problem: Die technologische Umsetzung ist das eine. Viel wichtiger ist aber, wie Bürger sich im „Auskunfts- und Machtverhältnis“ zu staatlichen Behörden sehen und umgekehrt. Als Bittsteller oder als Kunde? Als nervender Frager oder anspruchsberechtigten Nutzer? 25 Prozent der Bürger kommen gar nicht auf die Idee, ihr zuständiges Finanzamt zu fragen.
Nur wenige nutzen ELSTER komplett entlang der Steuererklärungskette – von der Informationsbeschaffung über die Erstellung bis zur elektronischen Abgabe. Vielleicht weil das Finanzamt wenig dienstleistungs- und kundenorientiert ist, weil es keine niedrigschwelligen Kanäle zur interaktiven Auskunft bereitstellt? Die Zeitfenster der telefonischen Kontaktaufnahme sind eng und auch nur zu Tageszeiten, wenn der Steuerpflichtige selbst arbeiten muss und eben nicht, wenn die meisten Bürger ihre Steuererklärung bearbeiten – nämlich am Wochenende und abends. Die Ämter sollten einmal über den Einsatz von Chatbots, 24/7-Hotlines, Erklärvideos und offene Sprechstunden zu machbaren Randzeiten nachdenken.
Wie sieht denn nun die Bewertung aus? Ist das Glas halbvoll oder halbleer?
Das Glas ist eindeutig halb voll. Natürlich ist auf dem Weg zur Umsetzung von E-Government-Diensten und ihrer Akzeptanz noch viel zu tun. Es ist kein leichter Weg, schon gar nicht für die Verwaltung selbst. Aber das Schöne ist: das Ziel ist klar, der Weg ist beschrieben, die Erkenntnisse und Möglichkeiten sind vorhanden sowohl technologisch als auch vom grundsätzlichen Bedarf her. Vieles ist bereits von Seiten der Verwaltung richtig erkannt und aufgesetzt worden, wie zum Beispiel das Onlinezugangsgesetz und das Vorhaben der Bürger- und Geschäftskonten.
Wie kommen wir nun möglichst schnell zu dem vollen Glas durchgängiger E-Government-Anwendungen? Es braucht Mut bei der Umsetzung, auch mal alte Zöpfe beherzt abzuschneiden, mit einer klaren Nutzerzentrierung und hoher User Experience, die auch bei Behördengängen ruhig etwas ansprechend sein und vielleicht sogar Spaß machen darf.
Hier geht es zum Download der Studie: https://initiatived21.de/publikationen/egovernment-monitor-2019/
